[해외통신/독일]
도서정가제를 바라보는 두 개의 시선

 

 

장성준(언론학박사, 독일 라이프치히대학교 박사과정, 자유기고가)

 

2020. 09.

 

독일은 도서정가제가 안정적으로 유지되는 나라로 널리 알려져 있다. 그렇기에 국내에서 도서정가제 관련 규정을 마련하고 보완하는 과정에 독일의 사례가 다양한 방식으로 참조되어 왔으며 현재 존폐논쟁과 관련해서도 인용된 자료를 쉽게 찾아볼 수 있다. 하지만 실제 독일의 도서정가제 운영과 관련하여 지난 3년간 이어진 논란에 관한 내용은 많이 알려지지 않은 듯하다. 2016년 유럽사법재판소의 판결로 시작해 2018년 독일 독점위원회의 보고서, 2019년 독일서적상협회의 보고서 등으로 이어진 논쟁의 주요 내용은 다음과 같다.

 

 

 

독점위원회의 특별보고서 발행배경과 주요내용

 

2016년 10월 유럽사법재판소는 독일의 도서정가제와 의약품정가제가 유럽연합회원국 내의 원칙인 상품과 서비스의 자유로운 이동을 위배하는 조치라고 판결했다. 두 가지 상품 항목에 정가제가 적용되어 시장참가자의 활동을 저해하는 시장개입효과가 발생한다는 것이 주된 이유였다. 이에 대해 당시 연방법무장관 하이코 마스는 신문과의 인터뷰에서 유럽재판소의 판결이 독일 도서정가제의 종식을 의미하는 것은 아니라고 강조했고, 연방문화미디어부 특임장관 모니카 그륀터 또한 책은 문화재이기 때문에 여타 상품과는 다르게 취급해야 한다는 입장을 재확인했다. 이러한 연방 차원의 대응 후 한동안 도서정가제 관련 이슈는 발생하지 않다가 2018년 5월, 독일 독점위원회가 ‘변화하는 시장 환경 속 도서정가제’라는 제하의 특별보고서를 발행함으로써 이 문제가 다시 수면 위로 떠오르게 된다.

 

해당 특별보고서는 독일 도서정가제법 제정근거인 ‘문화재로서 책’이 의미하는 바가 불명확하다는 점을 들어 정책의 실효성에 의문을 제기했다. 도서정가제법에 명시된 ‘도서’의 범주가 명확치 않고 ‘문화적 자산’으로써 보호하는 대상이 도서의 양(量)인지 혹은 도서의 질(質)인지 규정하지 않았으며 도서의 문화정치적 기능에 대해서도 정해놓은 바가 없다는 것이 주요근거였다. 독점위원회는 이러한 정책 목적의 불확실성으로 인해 출판/도서시장의 진입장벽이 높아지고 무임승차효과가 나타나고 있으며 도서정가제가 서점의 서비스 개선의지를 저해하고 있다고 분석했다. 또한 도서정가제법이 출판사의 수입 증가나 도서 다양성 확보에 긍정적인 영향을 미친다고 판단할 자료가 부재할 뿐 아니라 도서정가제를 준수해야 하는 독일 서점이 해외에서 유입되는 도서에 비해 가격경쟁력을 갖추기 어렵다고 설명했다. 일련의 근거와 함께 유럽사법재판소의 판결에 따른 정책 제한 등의 상황적, 법적 요인이 존재함을 들어 특별보고서는 도서정가제 폐지를 권고했다.

 

독점위원회의 도서정가제 폐지권고안을 담은 특별보고서 소개페이지
출처: Monopolkimmission

 

독점위원회는 경쟁제한방지법에 따라 정기적으로 독일 내 기업집중상황, 시장경쟁정책 등을 평가해 특별한 이슈가 발생하는 경우 관련한 전문가보고서를 발행하고 정책을 제안하는 단체다. 때문에 독점위원회가 정례보고서가 아닌 특별보고서를 통해 도서정가제 폐지를 권고했다는 사실에서부터 큰 이슈를 낳기에 충분했다. 특임장관 그륀터는 이 보고서에 대해 도서정가제 유지를 위한 연방정부의 노력을 약화시키는 조치라고 비판했고, 연방연립정부(대연정) 차원에서 도서정가제 강화에 합의했다는 사실을 밝혔다. 그륀터 장관은 문화국가로서 독일이 성취한 성과를 자유시장의 메커니즘에 맡겨서는 안 되며, 글로벌 온라인사업의 시장지배력을 고려할 때 독일의 도서정가제는 도서시장 및 출판환경의 다양성을 보장하기 위한 핵심수단이라는 점을 강조하기도 했다.

 

 

 

도서정가제 평가보고서의 주요내용

 

독일서적상협회는 독점위원회의 보고서가 오래된 자료를 바탕으로 조사된 것이기 때문에 실효성에 문제가 있다고 지적하며 새로운 자료로 도서정가제를 둘러싼 환경을 분석해야 한다고 주장했다. 이를 뒷받침하기 위해 독일서적상협회는 도서정가제 관련 실증자료를 수집하고자 기센대학과 오스나브뤼크대학에 연구를 의뢰하였고, 그 결과보고서 중 일부가 2019년 말에 공개되었다.

 

 

기센대학교

 

기센대학교의 연구진은 도서정가제의 경제적 영향에 대한 실증분석을 담당했다. 독일(2011~2018년)과 영국(2005~2018년)의 도서시장을 비교한 이 연구는 두 국가의 도서시장 90%에 해당하는 수준의 결제정보와 도서관 서지정보(2,500만 권의 현재 ISBN, 3,200만 권의 아카이브), GfK(독일)와 Niesen(영국)의 도서관련 소비자조사자료 등을 종합적으로 다루었다. 분석은 1 도서정가제가 도서판매를 촉진하는가? 2 도서정가제는 문화적 다양성에 입증할 만한 영향을 미치고 있는가? 3 도서정가제 운영/비운영국가 중 어느 사례에서 도서가격이 저렴한가? 등 세 가지 내용을 중심으로 진행되었다.

 

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도서정가제가 실제로 도서판매를 촉진하는지에 대한 분석은 ⑴ 도서정가제 운영/비운영국가의 서점 수 변화추이 ⑵ 서점 폐점이 도서구매/판매에 미치는 영향의 두 가지 측면에서 진행되었다. 첫째로 자료에 따르면 영국은 도서정가제(Net Book Agreement)가 와해된 1995년부터 2001년까지 독립서점/지역서점의 11.9%가 폐점한 것으로 나타났지만 같은 기간 독일의 서점폐업비율은 3%로 조사되었다. 당시 독일은 법이 아닌 출판사 간 협약으로 도서정가제를 운영하고 있었다. 2000년 이후 독일에서도 서점 폐업이 늘고는 있지만, 도서정가제가 운영되지 않는 미국이나 영국보다 인구당 독립/오프라인서점의 비율이 여전히 높은 상태다. 2017/18년 영국의 도서시장은 글로벌 기업인 아마존 45~50%, 서점체인 20%, 독립/지역서점 5~10% 구성으로 집계되는 반면 독일은 아마존과 서점체인이 각각 20%, 독립/지역서점이 30% 수준이어서 특정 형태의 서점에 집중되지 않은 것으로 나타났다. 따라서 이 연구는 도서정가제를 운영하는 독일이 다른 국가에 비해 서점감소를 억지하고 있고 특정한 도서유통망에 편중되어 있지 않다고 분석했다. 둘째로 서점 폐점과 도서구매/판매의 관계에 대한 자료를 살펴보면 2014~2017년 독일 내 인쇄도서 판매는 4% 감소했고 전자책 판매는 19% 증가해 전체 도서판매는 2% 줄어들었다. 같은 기간 내 서점 폐업비율은 11%였다. 폐점한 서점 수를 기준으로 도서판매량 감소를 측정했을 때 한 건의 폐업은 연평균 6,116권을 축소하는 영향을 미치는 것으로 분석된다. 2014~2017년까지 독일 내 독립서점/지역서점 폐점으로 도서판매량이 전보다 약 3,455만 권 감소했는데 이는 같은 기간 도서판매 감소량의 56%에 해당하는 수준이다. 이를 바탕으로 보고서에선 서점의 폐점은 도서판매량에 영향을 미치며 이때의 파급력은 인쇄도서뿐 아니라 전자책, 오프라인서점 및 온라인서점에까지 미친다고 보았다.

 

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도서정가제와 문화적 다양성의 관계는 ⑴ 비인기 작가와 그들의 작품을 홍보하는 데 오프라인서점과 온라인서점은 어떤 역할을 수행하는지, ⑵ 다양한 도서가 다양한 도서에 대한 수요확대로 이어지는지의 두 가지로 나뉘어 보고서에 제시되어 있다. 첫째 비인기 작가의 작품을 베스트셀러(상위 20위)에 랭크 시키는 데 어떤 판매경로가 주요한지를 조사하여 판매경로에 따른 판매량과 베스트셀러에 진입하기 위한 기준 등을 분석했다. 자료는 온라인서점 판매량(상위 18%까지) 순위, 주간 도서판매집계, Spiegie의 베스트셀러 목록, 2011~2018년 베스트셀러 목록 2,064개(상위 20위) 등을 활용했다. 비인기 작가의 작품 중 출간 후 3주 이내 베스트셀러 20위에 진입한 420권을 기준으로 살펴본 결과 오프라인/온라인 중 하나의 경로로 홍보를 진행한 사례가 11건(2.6%), 두 경로 모두를 이용한 사례가 171건(40.7%)으로 나타났다. 하나의 경로를 운영하다가 두 개의 경로를 모두 이용한 사례 중 오프라인만 이용하다가 온라인을 추가로 이용한 사례는 1건(0.2%)에 불과했지만, 온라인을 이용하다가 오프라인을 추가하는 경우가 237건(56.4%)이었다. 둘째, 다양한 도서가 다양한 도서에 대한 수요확대로 이어지는가에 대한 분석은 판매순위 1만 5,000~5만 위 도서의 누적판매율을 비교하는 것으로 도출했다. 분석 결과 독일은 전체 도서판매량 중 하위에 랭크된 도서의 누적판매율이 20.5%, 영국은 15.3%로 나타났는데, 이는 독일이 영국에 비해 낮은 순위의 도서구매량이 많다는 것을 보여준다고 보고서는 언급했다.

 

2019년 도서정가제 연구결과 언론컨퍼런스에 참가한 연구진(Cordula Giese 촬영)
출처: Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V.

 

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기센대학교에서 수행한 도서정가제의 경제적 영향에 대한 분석 세 번째는 도서가격에 대한 부분이다. 도서정가제가 와해된 후 1996년부터 2018년까지의 영국의 도서가격은 80%가 상승하여 인플레이션보다 인상률이 높았던 반면 도서정가제를 유지하는 프랑스는 24%, 독일은 29% 인상에 그친 것으로 나타났다. 판매량 기준 상위 500위에 해당하는 도서의 전체 도서시장 대비 누적판매량 비율은 독일(23.9%)과 영국(23.2%) 사이에 큰 차이가 없었지만, 매출비율은 독일(26.6%)이 영국(21.5%)보다 높았다. 연구진은 이런 현상이 발생한 원인에 대해 아마존과 같은 대형서점의 마진(1995~2016년 기간 동안 42%에서 65%로 상승)이 높아지면서 출판사가 권장소비자가격을 높인 반면, 대형체인은 마진을 낮추면서 베스트셀러를 저가로 판매해 판매량보다 매출이 낮은 형태가 만들어진 것으로 분석했다. 이에 따르면 상위 7,000위까지 해당하는 도서의 평균 할인율은 34.1%로, 전체 도서 누적판매량의 50%에 속하는 도서의 평균 할인율인 22.7%보다 높다. 예를 들어 영국에서 2005~2018년 동안 가장 많이 팔린 책인『그레이의 50가지 그림자』 1권은 권장소비자가격에 42% 할인율이 적용된 채로 판매되었다. 이와 대조적으로 2만 6,037위에 랭크된 『베를린으로부터의 명령』에는 22%, 4만 7,266위의 『마술사』에는 13%의 할인이 적용되었다. 영국에서는 판매순위가 낮을수록 할인율이 낮아져 베스트셀러가 저렴한 것과는 별개로 평균적인 도서가격이 상승하기 때문에 도서정가제를 도입한 독일 도서가 더 저렴하다는 것이 분석결과다.

 

 

오스나브뤼크대학교

 

오스나브뤼크대학교는 2016년 10월의 유럽사법재판소 판결과 2018년의 독점위원회 도서정가제 특별보고서 등에서 다룬 도서정가제의 위법성 주장을 반박하기 위한 연구를 수행했다. 분석결과는 1 도서정가제와 유럽연합 내 상품의 자유로운 이동원칙의 호환성 2 도서정가제와 유럽독점금지법의 호환성으로 나뉘어 공개되었다.

 

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상품의 자유로운 이동원칙과 도서정가제의 연결성에 대해 연구진은 ⑴ 도서정가제가 해외의 인터넷/배송서점의 독일진출을 방해하는지와 ⑵ 도서를 문화재로 보호함으로써 정부의 시장개입이 정당화하는지의 두 가지 측면에서 접근했다. 시장조사결과나 독일 내 온라인 서적판매량 중 글로벌 기업의 비중(아마존 50%) 등을 고려할 때 도서정가제가 해외사업자의 독일시장 진입을 저해한다는 주장은 타당하지 않다고 지적했다. 또한 도서정가제가 정부의 시장개입 수단이라는 주장에 대해서는 보호조치에 따른 부정적 영향을 검토한 과학적 근거가 부족하다는 점을 강조했다. 도서정가제는 정부의 직접지원이나 정치적 목표에 따른 성과지급 등의 조치가 아니기 때문에 부정적 영향이 덜하다는 것이 연구진의 해석이다.

 

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도서정가제와 유럽독점금지법과의 관계는 ⑴ 유럽연합독점금지법 적용여부 ⑵ 시장경쟁효과를 저해하는 행위여부 등 두 가지로 분석되었다. 연구진은 도서정가제가 기업의 이익을 위해 도입된 것이 아니기 때문에 유럽연합 규정에 명시된 법적 예외의 기준을 충족한다고 보았다. 그리고 도서의 내용과 품질, 서점의 조언과 추천 등을 통해 가격이 아닌 ‘제품 속성’을 근거로 하는 경쟁을 유도하므로 도서정가제가 경쟁을 저해한다는 주장은 적절치 않다고 지적했다. 오스나브뤼크대학교 연구진은 유럽사법재판소 판례를 살펴보면 독점금지에 관한 규정은 기업 간 협의에 따라 발생한 상황에 적용하는 것이므로, 법에 의해 규제되는 도서정가제는 유럽연합독점금지법의 적용대상이 아니라고 결론을 내렸다.

 

 

 

도서정가제를 통해 보호하고자 하는 것

 

2019년 말 독일서적상협회 의뢰로 진행된 연구의 일부가 공개되고 공청회가 진행된 후, 현재까지 도서정가제 폐지에 관한 주장은 제기되지 않고 있는 상태다. 오히려 2016년 유럽사법재판소의 판결이 내려질 당시에는 대상에서 제외되었던 전자책이 포함되면서 도서정가제의 적용범위가 확대되었다. 이와 관련해 2019년 온라인쇼핑몰 eBay에서 도서부문에도 사용할 수 있는 상품할인쿠폰을 제공한 적이 있었는데, 이 행사가 도서정가제를 위배한 것이라며 소송이 제기되었다. 판례를 참고할 때 eBay 측이 패소할 확률이 높다는 것이 일반적인 예측이다. 이와 같은 예측이 가능한 것은 독일이 도서정가제를 운영하고 있는 근거가 명확하게 규정되어 있고, 도서정가제가 사회적으로도 지지를 받고 있기 때문이다.

 

독일서적상협회의 도서정가제 홍보 포스터
출처: Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V.

 

도서정가제를 채택하고 있는 국가는 시장경쟁저해, 특정산업육성 등의 문제를 항상 안고 있는 것이 현실이다. 독일 역시 다양한 법을 통해 시장경쟁체계를 보장하고, 시장개입을 최소화하는 국가 중 하나임은 자명하다. 그럼에도 불구하고 독일의 도서정가제는 문화재로서의 도서를 보호하는 수단일 뿐 아니라 이를 생산하는 출판사, 특히 중소출판사를 보호하는 문화정책으로써 운영된다. 이는 도서를 가격경쟁 및 시장경쟁의 대상에서 제외시키는 독일 도서정책의 기조에서 나온 것이다. 이러한 바탕에서 도서정가제는 목적달성을 위한 기능을 충분히 해왔다는 것이 독일정부와 독일서적상협회의 입장이다.

 

독일의 도서정가제가 유럽사법재판소에서 위법행위로 규정되고 독점위원회에서 폐지권고대상으로 분류된 것은 ‘도서’를 규정하는 관점의 차이를 잘 드러낸 사건이다. 도서를 문화적 자산으로 정의하고 관련시장에 접근하는 경우에는 위법성이나 시장개입의 개념이 적용되지 않는다. 반대로 도서를 시장경쟁상황에 있는 상품의 하나로 의미를 부여하는 경우 가격우위나 대중성 등이 우선가치가 되기 때문에 도서정가제는 시장경쟁을 위해하는 요소가 되는 것이다. 그렇기에 독일서적상협회 측은 도서정가제가 다양성을 확보하는 수단이며 많은 사람이 접근가능한 창구인 독립/지역서점 운영을 지탱해 주는 요소로써 문화적 가치를 지닌다는 점을 강조하고 있다. 물론 연방정부 측에서도 도서는 문화적 자산이기 때문에 일반상품과 동일하게 취급하지 않겠다는 입장을 고수하며 일관된 태도를 보여주고 있는 상황이다.

 

지금까지 독일의 도서정가제 존폐 논의가 어떻게 진행되어왔는지, 어떤 이유에서 도서정가제를 유지하고 있는지를 간략하게나마 살펴보았다. 그렇다면 이제 우리 사회에 물음을 돌려야 할 때다. 도서정가제 존폐 논의에 앞서 어떤 의미로 ‘도서’를 바라보고 있는지를 말이다.

 

 

참고자료
Andreas Fuchs (2019.11.08). Die Vereinbarkeit der gesetzlichen Buchpreisbindung in Deutschland mit dem europäischen Wirtschaftsrecht. [url] https://www.boersenverein.de/fileadmin/bundesverband/dokumente/beratung_service/politik_recht/buchpreisbindung/Warum_brauchen_Buecher_feste_Preise_/PK_Preisbindung_Kernergebnisse_Prof_Fuchs.pdf
BR (2018.05.29). Fällt die Buchpreisbindung? Monika Grütters "fassungslos". [url] https://www.br.de/nachrichten/kultur/faellt-die-buchpreis-bindung-monika-gruetters-fassungslos,QtRUZk1
Der Tagesspiegel (2016.10.22). Politiker bekräftigen Wert der Buchpreisbindung. [url] https://www.tagesspiegel.de/kultur/kulturgut-buch-politiker-bekraeftigen-wert-der-buchpreisbindung/14724026.html
Georg Götz (2019.11.08). Ergebnisse Forschungsprojekt Buchpreisbindung an der JLU Gießen. [url] https://www.boersenverein.de/fileadmin/bundesverband/dokumente/beratung_service/politik_recht/buchpreisbindung/Warum_brauchen_Buecher_feste_Preise_/PK_Preisbindung_Kernergebnisse_Prof_Goetz.pdf
Gesetz über die Preisbindung für Bücher (Buchpreisbindungsgesetz). [url] https://www.gesetze-im-internet.de/buchprg/BJNR344810002.html
Monopolkommission (2018.05.29). Sondergutachten 80: Die Buchpreisbindung in einem sich ändernden Marktumfeld. [url] https://www.monopolkommission.de/index.php/de/pressemitteilungen/206-buchpreisbindung
Spiegel (2018.05.29). Monopolkommission empfiehlt Ende der Buchpreisbindung. [url] https://www.spiegel.de/kultur/literatur/monopolkommission-spricht-sich-gegen-buchpreisbindung-aus-a-1210165.html

 

 

 

 

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